Tác động của nước biển dâng đến các đường giới hạn vùng biển và ranh giới trên biển 

Phân biệt khái niệm “giới hạn vùng biển” và “ranh giới trên biển” – Tác động của nước biển dâng đến giới hạn vùng biển – Tác động của nước biển dâng lên ranh giới trên biển – Kết luận

Trong khuôn khổ The 3rd ARF Workshop on Implementating UNCLOS and other International Instruments to Address Emerging Maritime Issues (ngày 01-02/06/2021, Hà Nội), Giáo sư Rosemary Rayfuse đã có bài tham luận về “Impacts of Sea Level Rise on Settled Maritime Boundary”. Bài tham luận có giá trị khái quát chung về vấn đề này, nên xin phép tóm tắt lại để độc giả tham khảo.

Lưu ý: Do bài tóm tắt dựa trên slides và ghi chép riêng nên có thể không phản ánh đúng hoàn toàn ý tưởng của GS. Rayfuse. Đề nghị tham khảo và không trích dẫn.

Phân biệt khái niệm giới hạn vùng biển (maritime limits) và ranh giới trên biển (maritime boundaries)

Trước hết, GS. Rayfuse phân biệt hai khái niệm này. Lý do là cơ sở pháp lý xác lập “maritime limits” và “maritime boundaries” khác nhau, và hiện tượng nước biển dâng cũng theo đó tác động khác nhau lên hai loại đường này.

Giới hạn vùng biển (maritime limits) dùng để chỉ các giới hạn hoặc ranh giới ngoài của các vùng biển theo Công ước Luật Biển năm 1982 (UNCLOS). Các giới hạn này được tính từ đường cơ sở. Ví dụ như giới hạn của lãnh hải hay còn gọi là ranh giới ngoài của lãnh hải là đường 12 hải lý tính từ đường cơ sở, hay của vùng đặc quyền kinh tế là đường 200 hải lý tính từ đường cơ sở.

Ranh giới trên biển (maritime boundaries) dùng để chỉ các đường ranh giới phân định vùng biển cgiữa các quốc gia có đường bờ biển liền kề hoặc đối diện. Các ranh giới này được xác lập theo các quy định về phân định lãnh hải (Điều 15), phân định vùng đặc quyền kinh tế (Điều 74), và phân định thềm lục địa (Điều 83). Các quốc gia có thể đàm phán để phân định hoặc mang vụ việc ra cơ quan tài phán quốc tế.

Lưu ý của người tóm tắt: Trong thuật ngữ tiếng Anh, hai từ “limits” và “boundaries” khác nhau nhưng trong tiếng Việt có thể đều được dịch chung là “ranh giới”. Trường hợp ranh giới ngoài của lãnh hải hay đường phân định lãnh hải, thuật ngữ tiếng Việt là “biên giới” bởi vì lãnh hải thuộc về chủ quyền quốc gia nên các đường này tương đương với biên giới trên đất liền (xem Luật Biên giới quốc gia năm 2003).

Tác động của nước biển dâng đến giới hạn vùng biển: Thế lưỡng nan về đường cơ sở

Đối với đường cơ sở thông thường, theo quy định của UNCLOS, đường cơ sở thông thường sẽ là đường di động (ambulatory) (International Law Association (ILA) Baselines Committee, 2012 Report). Việc ngập chìm vĩnh viễn các bãi lúc nổi lúc chìm, các dãi san hô hay các cấu trúc biển được sử dụng làm điểm cơ sở sẽ ảnh hưởng đến ranh giới ngoài của các vùng biển. Việc ngập chìm một phần hay toàn phần của các đảo hay “đá” có thể có tác động lớn đến khả năng của các cấu trúc này tạo ra các vùng biển. 

“Một hệ quả của một đường cơ sở di động và sự thay đổi kéo theo đối với ranh giới ngoài của các vùng biển là các vùng nước trước đây thuộc quyền tài phán quốc gia có thể sẽ trở thành một phần của biển cả (hoặc một phần của vùng EEZ thay vì lãnh hải). Hơn nữa, đường cơ sở thay đổi có thể tác động lên ranh giới trên biển giữa các quốc gia có bờ biển liền kề hay đối diện.” (ILA International Law and Sea Level Rise Committee, 2018 Report)

Rayfuse đồng ý với nhận định của ILA trong một báo cáo vào năm 2010 rằng: “Luật hiện hành về đường cơ sở thông thường không đưa ra một giải pháp đầy đủ cho vấn đề đường cơ sở thụt lùi vào đất liền để phản ánh đúng sự thay đổi do sạt lỡ và nước biển dâng.”

GS Rayfuse đánh giá ưu, nhược điểm của hai giải pháp khả dĩ giải quyết vấn đề về đường cơ sở di động. Giải pháp thứ nhất là đóng băng đường cơ sở (fixing baselines). Ưu điểm là phạm vi vùng biển sẽ như cũ, các quốc gia ven biển vẫn giữ được các vùng biển dù lãnh thổ bị mất hoặc điểm cơ sở biến mất; không cần thiết phải tiến hành gia cố, bảo vệ bờ biển; duy trì nguyên trạng các vùng biển mà UNCLOS trao cho các quốc gia, và duy trì nguyên trạng các quyền và nghĩa vụ. Nhược điểm của giải pháp này là: (i) đường cơ sở không còn phản ánh đúng hiện trạng trên thực địa vàdo đó cần có biện pháp thông tin về thực trạng để bảo đảm an toàn hàng hải; và (ii) sẽ cho phép các quốc gia duy trì yêu sách biển đối với các cấu trúc không còn tồn tại.

Giải pháp thứ hai là chỉ đóng băng các ranh giới ngoài của các vùng biển (fixing outer limits). Ưu điểm là các quốc gia ven biển vẫn giữ được các vùng biển như hiện giời, không cần thiết gia cố, cải tạo bờ biển; đường cơ sở sẽ di động theo thực địa; và các quốc gia ven biển sẽ được bảo vệ khỏi các tác động tiêu cực khác của biến đổi khí hậu. Nhược điểm là chiều rộng vùng biển sẽ vượt quá 200 hải lý; và nếu chỉ đóng băng ranh giới ngoài của vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa sẽ đặt ra câu hỏi về ranh giới ngoài của lãnh hải.

“Nếu để duy trì sự ổn định và chắc chắn pháp lý, và nếu các ranh giới ngoài của các vùng biển của quốc gia ven biển hay quốc gia quần đảo đã được xác định phù hợp với Công ước Luật Biển năm 1982, thì các đường cơ sở và ranh giới không nên bị buộc phải tính toán lại khi nước biển dâng làm thay đổi thực tại địa lý của đường bờ biển.” (ILA Resolution 5/2018: Committee on International Law and Sea Level Rise)

Tác động của nước biển dâng đến ranh giới trên biển

Ba câu hỏi đặt ra:

• Liệu khi các điểm cơ sở bị ngập và đường cơ sở phải dịch chuyển về phía đất liền có cấu thành “sự thay đổi cơ bản của hoàn cảnh” theo Điều 62 của Công ước Viên về Luật Điều ước quốc tế năm 1969 để có thể huỷ bỏ các thoả thuận phân định biển?
• Liệu khi các điểm cơ sở bị ngập và đường cơ sở phải dịch chuyển về phía đất liền có là căn cứ để yêu cầu điều chỉnh đường ranh giới trên biển đang tồnt ại?
• Liệu sự thay đổi bờ biển trong quá khứ hay tương lai có nên được tính đến khi xác định điểm cơ sở dùng để phân định biển?

Về câu hỏi thứ nhất, Điều 62 Công ước Viên năm 1969 quy định rằng sự thay đổi cơ bản của hoàn cảnh không thể được viện dẫn đối với “một điều ước xác định biên giới.” Án lệ của cơ quan tài phán quốc tế cho rằng biên giới này bao gồm cả ranh giới trên biển. Trong Vụ Thềm lục địa Biển Aegean giữa Hy Lạp và Thổ Nhĩ Kỳ, Toà án Công lý Quốc tế (ICJ) nhận định rằng: “Bất kể là vấn đề liên quan đến biên giới đất liền hay ranh giới thềm lục địa, tiến trình về cơ bản là giống nhau, và đều liên quan đến yêu tố ổn định và lâu dài, và tuỳ chịu điều chỉnh của quy định loại trừ thoả thuận biên giới do sự thay đổi cơ bản của hoàn cảnh” 

Trong Vụ Phân định biển trong Vịnh Bengal giữa Bangladesh và Ấn Độ, Toà trọng tài cho rằng: “… phân định biển, cũng như biên giới đất liền, phải ổn định và xác định để bảo đảm quan hệ hoà bình giữa các Quốc gia liên quan trong dài hạn”, và rằng “theo quan điểm của Toà, biến đổi khí hậu hoặc tác động của hiện tượng này có thể làm tổn hại đến phần lớn đường ranh giới trên biển hiện có khắp thế giới. Quan điểm này áp dụng chung cho các ranh giới trên biển mà các Quốc gia đã thỏa thuận và các ranh giới xác định qua tố tụng quốc tế”.

Nhóm nghiên cứu của Uỷ ban Luật pháp Quốc tế (ILC) cũng cho rằng: “Nước biển dâng không thể được viện dẫn như sự thay đổi cơ bản của hoàn cảnh để chấm dứt hay rút khỏi các điều ước quốc tế xác lập ranh giới trên biển. Ranh giới trên biển có cùng quy chế ổn định như các biên giới khác.” (ILC Study Group on sea-level rise in relation to international law, First Issue Paper 2020)

Rayfuse cũng lưu ý rằng có một số điều ước phân định biển có quy định dự kiến trước sự thay đổi. Điều 46 Hiệp định giữa Argentina và Uruguay về Rio de la Plata và Ranh giới trên biển quy định năm 1973 rằng:

“Nếu đảo Maria Garcia nối liền với các đảo khác trong tương lại, đường ranh giới sẽ được vạch dọc theo chu vi của đảo Maria Garcia theo bản đồ H-118 dẫn chiếu ở điều 41.”

Điều 3 của Thoả thuận phân định biển giữa Pháp và Cook Islands năm 1990  quy định rằng:

“Nếu các khả sát mới hoặc các bản đồ, biểu đồ mới cho thấy các điểm cơ sở có sự thay đổi toạ độ đáng kể để điều chỉnh ranh giới trên biển, Các bên đồng ý rằng sự điều chỉnh sẽ được thực hiện trên cơ sở là các nguyên tắc đã được sử dụng để xác định ranh giới trên biển, và sự điều chỉnh sẽ phải được ghi nhận trong một nghị định thư của Thoả thuận này.”

Hiệp định giữa Solomon Islands và Vanuatu về Ranh giới trên biển năm 2016 cũng có quy định tương tại tại Điều 5.

Nhóm nghiên cứu của ILC cũng nhận định rằng:

“[Hầu hết các điều ước phân định biển], với vài ngoại lệ, không có quy định về sửa đổi, nên các bên không dự kiến trước sẽ sửa đổi các điều ước này; ngược lại, một số điều ước có quy định rõ ràng về tính chất lâu dài của đường ranh giới trên biển … không có điều ước nào được lưu chiểu hay đệ trình hay ghi nhận với ban thư ký Liên hợp quốc có quy định điều chỉnh rõ ràng đường ranh giới trên biển do tác động của nước biển dâng.” (ILC Study Group on sea-level rise in relation to international law, First Issue Paper 2020)

Về câu hỏi thứ ba về tác động của nước biển dâng đến việc phân định biển trong tương lai. Nhóm nghiên cứu của ILC cho rằng: “Khó có thể tưởng tượng làm cách nào một Quốc gia sẽ có nghĩa vụ từ bỏ hay huỷ bỏ yêu sách biển của mình; cuối cùng, phân định biển sẽ phải thông qua đàm phán một điều ước quốc tế (do đó là kết quả của thoả hiệp giữa các bên), hoặc do phán quyết tài phán (là kết quả của việc các cơ quan tài phán áp dụng pương pháp phân định biển)” (ILC Study Group on sea-level rise in relation to international law, First Issue Paper 2020).

Trong Vụ Nicaragua v. Honduras, Toà ICJ cho rằng Honduras không thể dựa váo các toạ độ của đường cơ sở của mình bởi vì các vị trí này không còn phù hợp với thực tại trên thực địa. Trong Vụ phân định Vịnh Bengal giữa Bangladesh và Ấn Độ, Toà trọng tài cho rằng: “ Vấn đề không phải là liệu đường bờ biển của các Bên có sẽ bị ảnh hưởng bởi biến đổi khí hậu trong những năm hay những thế kỷ tiếp theo hay không. Vấn đề là liệu sự lựa chọn các điểm cơ sở trên đường bờ biển và phản ánh xu hướng chung của bờ biển có khả thi trong vụ việc hiện tại và tại thời điểm hiện nay”.

Kết luận

• Tác động của nước biển dân đến quyền hưởng các vùng biển cóhiện thời có thể đáng kể;
• Tác động đến các đường ranh giới đang tồn tại có vẻ hạn chế;
• Tác động đến các yêu sách hiện nay và phân định biển trong tương lai thì ít rõ ràng hơnv à sẽ là vấn đề cần đàm phán. Nếu phân định biển bằng biện pháp tài phán: (i) các yêu sách không dựa trên thực tại trên thực địa sẽ không được chấp nhận; (ii) việc trì hoãn phân định biển để hi vọng có thể có lợi thế hơn do nước biển dân (ví dụ một bên còn lại có nguy cơ lùi đường cơ sở) có thể xem là không thiện chí hoặc lạm dùng quyền.